行业资讯

专家观点丨海域立体确权可行性研究

时间:2021-02-02 10:27  点击:

本文作者:赵梦,岳奇,徐伟,曹东

学者赵梦等在《海洋开发与管理》上发表文章《海域立体确权可行性研究》,文章从资源开发、经济发展及资源权利角度研究海域立体确权的意义,基于我国海域立体确权的现状,从海域权利特性、法律依据、海洋经济及海域管理等方面分析海域立体确权的可行性,并提出政策管理、技术体系等方面的建议。
海洋蕴含丰富的资源,是国家、集体及个人竞相开发和利用的对象。随着科学技术水平和人类开发利用海洋强度的提高,人们对海洋的认识逐渐从二维平面扩展到三维空间,对其垂直空间概念的认识不断深化,对立体化使用海域的现实需求不断加大,海域开发利用活动已经覆盖海面、海水及底土,这改变了长期以来将海域视为二维平面来管理的方式,分层确权、立体化管理的问题逐渐呈现。对海域进行立体确权管理首先要研究的问题,也是最核心问题,就是其在技术上、法律制度上是否可行。

 1 海域立体确权的意义
1.1提高海域集约利用程度
从海域空间资源丰度上看,海域立体确权管理实际上是将海域资源由二维平面扩展到三维空间,这相当于拓展了海域资源范围;从海域空间资源利用看,海域包括水面、水体、海床和底土,每个层面的海域资源都有其特定的开发利用价值,进行立体化开发利用,将会大大提高海域资源的集约利用的程度。

1.2提高海域空间资源的产权效率
当前的海域使用权是一种全空间的排他性产权,覆盖水面、水体、海床和底土,然而在实际海域使用中,绝大多数用海活动只会用到特定层面的海域,如筏式养殖不会使用海底区域、跨海桥梁主要使用水面区域等。这种将全部空间资源确权给仅使用某一特定层面海域空间的用海活动的管理方式,在一定程度上降低了海域空间资源的产权效率,不利于海域资源的高效利用。

1.3实现海域使用权的经济价值
随着海洋经济的快速发展,近岸海域的开发强度和开发密度不断提高,人们对于海域空间资源的需求已经不仅仅局限于海域的某一特性区域。实施海域立体确权管理会更贴合海域资源实际,也是海域空间资源配置的现实需要,将进一步提高海域使用权经济价值,更客观地反映海域资源的实际收益。

 2 我国海域立体确权现状及问题
2.1现状
目前养殖、航道、海底管线、跨海桥梁、港池、温排水用海在实践中均存在立体交叉使用的情况。

辽宁省长海县已经实行养殖用海的立体确权管理。长海县的立体养殖用海已进行较长时间的探索和实践,其海洋管理部门根据用海现状对海域使用进行规划,划定可进行立体养殖的海域,在出让该部分海域时,海洋管理部门与用海人签订协议,明确不同立体空间海域使用权人的权利和义务,如在浮筏养殖用具掉落时底播养殖者有义务配合打捞等。目前长海县养殖用海立体确权比较成熟,以小长山岛乡为例,90%的底播养殖均与浮筏养殖立体交叉使用,广鹿乡底播养殖与浮筏养殖立体确权的情形也较为普遍。

电缆管线的海域交叉使用情况也较为普遍,主要集中在广东、上海、山东等地,如深圳、珠海附近有30余条海底电缆管道线交叉使用,汕头附近有近10条海底电缆管道线,在上海市和江苏省管辖海域间存在多条海底电缆管道线,山东省青岛市附近有3条海底电缆管道线交叉立体使用。

此外,海砂开采与海上风电也在实际用海活动中存在立体使用情况,但除养殖用海外,对于其他海域立体使用在实践中尚无立体确权管理经验,往往根据海域使用权申请顺序确权给最先申请的海域使用权人。

2.2问题
当前我国海域立体确权领域主要存在3个方面的问题。

(1)缺乏相应的管理制度和政策引导,尤其是缺少国家层面的管理规定,导致各地面对海域立体确权管理需求无法可依。

(2)管理的操作层面缺乏相应技术标准,如不同层级海域的权属如何划分、如何开展海域使用论证和环评、如何进行使用权的分割和评估等。

(3)各方尚未达成共识,有的认为海域立体确权在操作上不可行或者认为实际上不必要,有的认为管理风险较大。

解决这些问题首先需要对同一区位、不同层级空间海域进行立体确权可行性研究,从法律法规、经济、技术及管理等各个方面开展论证,在此前提和背景下研究制度建设和标准制定。

 3 海域立体确权的可行性
3.1海域权利特性
3.1.1海域使用权的空间层次性
海域不仅具有流动性、备择性、稀缺性、可收益性等用益物权特征,还具有立体多层次性,即在垂直方向上包括多个层次且每个层次都具有独特性。海域作为海域使用权的权利客体,其多层次性的空间特征使得海域使用权按层次分割成为可能,也为海域多层次利用提供基础。

3.1.2海域使用权的有限排他性
不同用海活动对海域自然属性的影响程度、影响方式和影响区域是不相同的。随着人们对海洋开发利用环境影响研究的深入,发现不同用海活动间存在兼容性,加之海域资源的多宜性,决定了在同一空间海域范围内进行不同类型的开发利用活动是可行的。换言之,不同用海活动间的兼容性决定了海域使用权的排他性是有限的、有范围的、有条件的,同一海域空间中多个海域使用权是可以共存的。

3.1.3产权界定的清晰性
海域物权界定清晰程度直接影响到海域开发利用程度和国家海域资产保值增值程度。当海域使用权确权的对象为海域空间的每一层时,就可从根本上避免对海域使用权从整体界定产权所产生的模糊性,使得产权界定更加清晰。反之,若不能对海域使用权进行分层界定,取得海域使用权的权利主体其权利所及的范围是整个海域空间,对任何其他在该空间的海域使用都具有排他性,这将造成海域使用权的隐性流失。

3.2法律、经济、技术和管理上的可行性
3.2.1海域立体确权的法律依据
首先是《中华人民共和国海域使用管理法》对海域和海域使用的定义。《海域使用管理法》第2条规定,海域是指“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”,明确海域是立体的空间资源且包含4个层次。同时规定,海域使用是指“使用特定海域3个月以上的排他性用海活动”,并未否认同一海域不同空间的确权可行性。

其次是实践中对海域空间利用的规定。《海域使用管理法》第23条规定“海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务,海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻扰。由于海域具有公共性、共享性的特点,可以重复和综合利用”。海域使用权确有排他性,同时法律又规定非排他性用海的情形,这表明若同一海域不同层次空间的用海兼容,则可以允许使用。

此外,海洋功能区划是《海域使用管理法》确立的3项基本制度之一,海洋功能区划中往往会确定特定海域的主导功能(基本功能),同时也会规定该海域的兼容功能,这表明海域使用管理制度在设计时就已经集合考虑了海域多层开发、立体使用的现实需求。

最后是上位法对相邻关系的规定。同一海域空间的不同海域使用权属于相邻关系的权利。《民法通则》第83条规定“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系”,第84条规定“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理地原则,正确处理相邻关系”。海域属于国家所有,海域使用权是所有权人对其享有的财产具有占有、使用、收益和处分的权利;国家作为海域空间资源的所有权人,通过海域物权的初始配置可以将海域空间资源(水面、水体、海床和底土)的任何特定空间的使用权、收益权、处分权等转让给他人。此外,《物权法》规定用益物权应具有一物一权的原则,海域作为典型的用益物权,进行不同空间的分割确权与《物权法》并不冲突。因此,海域立体确权在法律上是可行的。

3.2.2经济上的可行性
人类对海洋的认识和开发利用经历了由平面到立体的发展历程,对海域资源进行立体开发利用符合人类开发利用海洋的趋势和现实需求。海洋的自然属性决定其自身的多功能性和多价值性,也不可避免地造成了同一海域空间多种功能的重叠,如在同一海域可以开展风机建设、捕捞作业、海水养殖等,也可以开采海洋矿产资源。海洋开发利用的目的就是要物尽其用,在环境承载能力范围内,最大限度地发挥海洋资源的经济效益,并且选择海域资源配置的最有效途径。通过海域立体确权,可以使海域各个层面的资源都得到科学合理的开发和利用。

事实上,同一海域多种资源的共生共存是海域立体开发利用在经济上可行的根本原因。随着人们开发利用海洋技术水平的提高和方式手段的丰富,海域的资源禀赋正在被深刻地认识并被逐步地立体化开发利用,海洋已经名副其实地成为人类的资源宝库和生存摇篮。围绕不同的海域资源形成相应的海洋产业,保持海洋经济快速平稳发展势必要以海洋资源作为保障和依托,而进行海域立体化开发利用是解决当前近岸海域资源“瓶颈”制约的有效手段。

3.2.3技术上的可行性
海洋科技日新月异,技术水平不断提升,越来越多的高新技术应用到海域资源的开发利用和管理中,这些为海域资源的立体开发利用和确权管理提供科技保障。如,目前卫星遥感和GPRS定位系统已经达到较高精度,可以实现海域亚米级、厘米级的定位和测量;ADCP、侧扫声吶等可以实现海洋深度和海底地形的精确测量,GIS信息系统为海域资源的可视化管理提供有力工具;海域使用动态监视监测系统以海域变更调查的数据和图片为基础,通过遥感技术、地理信息系统以及全球定位系统与网络技术相结合,提供并提取海域使用的变化信息,为海域使用管理以及开发利用提供决策依据。这些技术手段可以对铺设海底管道、安装水下风机、布放水体养殖设施、设置水上漂浮物体等进行精确测量和定位,从而有效满足海域立体确权的需要。同时,随着用海方式及海域开发利用的不断优化,理论上能够立体交叉使用的海域类型将逐渐增多。

3.2.4管理上的可行性
海域立体确权在管理上面临的最大问题是不同层次用海主体潜在的用海矛盾,而这种潜在矛盾可以通过有效的管理措施加以解决。

一是在确权时研究两种或多种用海的兼容程度,对潜在用海矛盾进行全面分析和识别,理清矛盾产生的原因和影响的程度,并逐一制订解决预案,如对于因用海不当产生的问题提出相应补偿方案、对于确实难以兼容的用海避免进行立体确权等。

二是让各用海主体充分认识到相邻海域使用权的关系,通过签订用海协议等方式将可能产生的问题逐一提出协调方法。

三是依据国家与地方海域管理机构之间的行政关系,建立全过程的海域使用监督管理体系,满足及时处理突发事件、用海纠纷等问题的需要,有力维护用海秩序。

 4 政策管理建议
综上所述,对同一海域空间进行立体确权是可行的,也已有相关实践,因此建议在国家层面的海域综合管理中积极推进同一海域空间的立体确权。为更好地推行这项政策制度,在管理政策、管理技术等方面提出一些建议。

4.1完善出台海域立体确权政策制度
在国家层面尽快完善《海域使用权管理规定》《海域使用权登记办法》等政策制度,在海域资源价值评估、海域使用论证、海域使用动态监视监测以及海域使用权等级等相关制度中对海域立体确权做出专门规定。研究不同用海方式的兼容关系,确定立体确权情形下的论证要点、价值评估要点和使用权登记办法,修订基于立体化海域开发的海域使用金征收标准。此外,尽快出台关于海域立体化管理的指导意见,引导规范海域立体开发利用的全过程和各方面。

4.2衔接海籍登记相关技术体系
海域立体确权需要做好与现有海籍管理技术体系的衔接工作,在《海域使用面积测量规范》《海域使用权登记工作规程》《海籍调查规范》《海域使用分类体系》等技术规范中明确立体确权情形下的技术方法。如,在《海域使用权登记工作规程》中增加有关海域立体确权的相关内容,各有关技术规范、标准等都应建立海域立体化的空间概念,充分考虑立体确权时出现的有关情形;在海籍登记中增加海域的立体化信息,明确立体确权时权属的用海层次、水深、同一海域不同空间海域权利情况等信息,同时加强立体确权用海的海籍调查、宗海图绘制等,如在宗海图中要注明在垂直空间上的用海情况等。

4.3健全海洋主管部门的监督管理体系
海洋管理部门应建立健全全过程的海域监管体系,更加强调海域立体化监视监测,提高监管频率,实现海域使用监管的立体化和全覆盖。同时建立海域立体确权的市场交易体系和保障体系,有效规范多层次的用海秩序,保证各权利主体在利益范围内充分利用海域资源,减少矛盾,实现同一海域空间内不同空间用海行为的协同发展和海域价值的最大化。

4.4借鉴现有立体化开发利用经验
海域立体化开发利用可借鉴土地管理经验,即对海域使用权实行分层登记,每一层作为一个独立海域进行登记。在登记发证时不仅要登记海域使用权的宗海图、四至坐标等平面形状信息,还应标示出垂直方向的信息以及垂直方向海域使用权的空间权利范围。在海域某空间已出让后,其他用海人申请同一海域不同空间的立体使用时,海洋管理部门应首先告知双方海域使用权人,经双方同意后可签订合同并规定相关事宜,明确各自使用范围等事项,保障双方用海活动顺利进行。

4.5增强海域使用权人立体用海意识
针对用海需求较大、海域资源稀缺的地区,可通过宣传教育方式,增强海域使用权人的立体用海意识,如开放式养殖与浮筏养殖、航道与电缆管道等不具有严格空间排他性的用海鼓励采用立体交叉使用。同一海域不同空间海域使用权人应当遵循因相邻关系而产生的义务,减少在时间、空间、方式上对其他海域使用权人的妨害。同一海域不同空间的海域使用权在设立时要征得其他使用权人的同意,有效减少冲突的发生。在发生冲突的情况下,可通过协商、自我约束和补偿机制,解决纠纷、化解矛盾。

总之,随着海洋经济的快速发展和海域资源的愈发稀缺,海域立体确权将是大势所趋。海域立体确权符合海域自然资源本底特征,具备一定的法律基础,现有的技术水平可提供有力保障。在有关政策和制度逐渐完善后,海域立体确权将成为解决海域资源短缺问题、提高海域资源利用效率的有效途径。

来源:文章来自《海洋开发与管理》(2016年07期),用于学习与交流,版权归作者及出版社共同拥有。